各县（区）人民政府、开发区（新区）管委会，市政府各部门：
为贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）和《江西省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（赣府厅发〔2019〕11号），进一步完善全市行政规范性文件（以下简称规范性文件）制定程序，全面落实合法性审核制度，切实提高规范性文件质量，经市人民政府同意，现提出以下实施意见。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行规范性文件合法性审核机制，维护国家法治统一、尊严、权威，加快建设法治政府，提高政府治理能力。进一步明确规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，落实审核工作要求，加大组织保障力度，确保所有规范性文件均经过合法性审核，保证规范性文件合法有效。
二、主要任务
（一）界定审核范围。除政府规章外，凡我市行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件，都属于规范性文件。各县（区）人民政府、开发区（新区）管委会、市政府各部门要结合工作实际，从制定主体、公文种类、管理事项等方面，确定纳入规范性文件合法性审核的标准和范围。制定机关的办公机构要根据标准和范围，对规范性文件进行准确认定，认定把握不准的要及时研究或商审核机构确认，以确保实现合法性审核的全覆盖。规范性文件的名称，一般称办法、规定、决定、细则、通告等，不得称条例。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免以及技术标准、技术规范和技术操作规程等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。
（二）公布适格主体。市、县（区）、乡（镇）人民政府和市、县（区）人民政府工作部门以及依法设立的派出机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织是制发规范性文件的主体。各级人民政府的议事协调机构及其办事机构，未经法律、法规授权的内设机构、派出机构都不具有制发规范性文件的主体资格。规范性文件制定主体清单应当于2019年8月底前向社会公布。
（三）明确审核机构。市、县（区）人民政府及其工作部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构（以下统称审核机构）。市、县（区）司法局是市、县（区）人民政府的规范性文件审核机构。以市、县（区）人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，或者由市、县（区）人民政府部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件，由同级人民政府司法行政部门进行审核。在送政府审核机构审核前，起草部门审核机构应当先行审核，出具合法性审核意见。市、县（区）人民政府部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行审核。乡（镇）人民政府、依法设立的派出机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的规范性文件，由其负责审核的机构或者人员进行审核。
（四）规范审核程序。制发规范性文件，应当在文件草案提交讨论前交由审核机构进行合法性审核。制定机关的办公机构要加强制发程序管理，预留合法性审核的必需时限，对认定为规范性文件的，要及时告知起草单位按要求报送审核材料。起草单位报送的审核材料，应当包括文件送审稿及其说明，制定文件的依据，征求意见及采纳情况，本单位的合法性审核意见，以及针对不同审核内容需要的其他材料等。制定与企业生产经营密切相关的规范性文件的，起草单位还应当提交征求相关企业和行业协会商会意见及意见采纳的情况。制定产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件的，起草单位还应当按照有关规定提交公平竞争审查结论。涉及重大行政决策的规范性文件，起草单位还应当提交风险评估报告。对专业性、技术性较强的规范性文件，起草单位还应当提交组织相关领域专家进行论证的结论意见。涉及机构编制事项的规范性文件，起草单位应当先行征求机构编制部门的意见。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议或签发。
以政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，或者由政府部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件，起草单位应当将文件送审稿及有关材料报送政府办公机构，政府办公机构要对材料的完备性、规范性进行审查。符合要求的，转送审核机构进行审核；不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况后转送审核机构进行审核。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间从送审材料齐备后计算一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。规范性文件以外的市政府重大行政决策以及转市司法局进行合法性审核的其他市政府政策性文件，依据以上程序审核。
（五）严格审核标准。审核机构应当认真履行审核职责，对文件的制定主体、程序、有关内容是否合法进行审核。重点审核以下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权或者超越法律法规规章的授权范围；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，是否增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序。审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充，并将意见的采纳情况向审核机构反馈；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。
（六）切实强化责任。要充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用。未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。起草单位未严格履行本单位审核职责或者在提请审核过程中失职、缺位导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；审核机构未严格履行审核职责，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。
（七）健全工作机制。审核机构可以根据工作需要，采用多种方式进行合法性审核。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会、听证会等方式听取有关方面意见。要建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。必要时，审核机构可以要求起草单位或者自行委托第三方进行评估论证。
（八）推进对接平台。积极探索利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设，推进与国务院、省规范性文件合法性审核管理信息平台的对接，做好与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通。建立合法性审核台账，对已审核的规范性文件实行动态化、精细化管理。建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，推动信息共享和整合，切实提高审核实效。
三、保障措施
（一）加强组织领导。各级政府及部门的主要负责同志作为规范性文件合法性审核工作第一责任人，要切实加强对规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。要根据本意见提出的任务和要求，结合实际抓紧建立各项工作制度，健全工作机制，完善工作流程，细化具体措施，明确责任分工和时间进度要求，确保各项工作落实到位。
（二）突出能力建设。各级政府及部门要高度重视合法性审核能力建设，设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，把政治素质高、业务能力强、具有法律专业背景的人员调整充实到审核岗位，配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。要加强合法性审核人员专业化、职业化建设，建立健全定期培训和工作交流制度，有条件的地方，可以与高等院校合作，开展多形式业务学习和进修，全面提升合法性审核人员的政治素质和业务能力。要保障专家咨询、论证会、听证会、第三方评估论证、管理信息平台建设等合法性审核工作的必要经费。
（三）强化指导监督。各级政府及部门要将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。各级政府对所属部门、上级政府对下级政府要加强指导监督，发现问题及时纠正。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，加强共性问题研究，定期向制定机关、起草单位通报合法性审核情况和存在的问题，切实提高规范性文件质量。
市司法局责组织协调、统筹推进、督促指导本意见贯彻落实工作。要及时跟踪了解落实情况，督促检查指导规范性文件合法性审核机制建设，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题。各县（区）人民政府和市政府各部门要将本意见的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报市司法局。
本实施意见自印发之日起开始执行，具体应用中的问题解释权归市司法局。
附件：
市政府文件（含规范性文件和其他政策性文件）合法性审核流程图
